咱台灣兩千三百萬條命ㄟ命運：當每塊農地都在等著變更

 

在當前土地政策結構下，「變更」往往比「耕種」更有價值。地主想變更，地方政府想開發，農地被視為尚未開發的資產，等待都市計畫劃設、容積率提升或重劃進帳。在這樣的體制預期下，農業逐漸淪為土地炒作前的過渡階段，而非支撐社會永續的生產基礎。

臺灣正在進入高度不確定的時代。氣候異常、糧價波動、地緣衝突使全球糧食市場面臨劇烈風險。而我們的糧食自給率卻長期低於三成，對進口依賴程度居高不下。一旦國際貿易系統中斷，糧價暴漲、船期延宕，兩千三百萬臺灣人將無糧可吃。而我們卻在同一時間，一邊高喊糧食安全，一邊繼續減少農地，繼續把「變更」當作土地的唯一價值。

 

地主想變更，地方想發展，農地的經濟誘因何在？

在現行制度下，農地限制多、獲利低、勞力缺乏；都市發展地則具備高地價、高變現性、多元用途優勢。這使得地主將農地視為開發潛力資產，而非生產工具。

更嚴峻的是，地方政府也深陷其中。土地開發可帶來建設回饋、稅收與政績，尤其在財政困難的情況下，都市擴張往往成為唯一能主動創造資源的工具。這也導致許多縣市不願配合中央的農地保留政策，轉而爭取更多都市發展區的劃設。

 

問題是，臺灣真的還缺都市用地嗎？

事實顯示，臺灣目前的都市用地供給其實相當充足。根據內政部統計，截至2022年，全國已劃定都市計畫地區面積達約48.7萬公頃，其中都市發展地區即占44.5%。然而，臺灣人口已於2020年起開始負成長，根據國發會推估，2050年總人口將降至約1980萬人。換言之，現行都市計畫用地早已能充分容納當前與未來人口，根本不需再大規模擴張。

因此，許多地主與地方政府對都市發展地的追求，並非出自「實際需求」，而是一種土地增值邏輯下的制度性慣性。這種邏輯若不被改變，即使農地再多、再優良，也難逃變更命運。

 

國土失衡的四大後果

當變更成為主旋律，農地就不再是糧倉，而是等待翻轉的籌碼，進一步造成下列結構性問題：

1）糧食主權流失：農地減少導致主糧耕作空間不足，臺灣糧食供應高度仰賴進口，缺乏應變風險能力。

2）都市邊緣失序擴張：許多變更後的都市用地閒置或低度開發，造成公共基礎設施負擔與空間利用浪費。

3）政策資源錯置：地方政府依賴土地開發收入，使農業與永續發展政策僅流於形式，缺乏實質誘因。

4）農業世代斷層：青年農民因地價高漲而無法進場，農地淪為投資標的，農業再生機會逐漸凍結。

 

雲林與屏東：典型農業縣的制度困境

雲林縣擁有全台最高農業產值，卻是人口老化與流失最嚴重的縣市之一。縣府希望透過爭取更多都市發展區來促進經濟，但中央農地保護政策使其受限，形成「保農愈多、發展愈困難」的治理矛盾。

屏東地廣人稀，擁有全台唯一兼具農、漁、畜三大產業的完整體系，原本具備糧食備援與綠色經濟潛力。但長期缺乏整體產業升級規劃與土地治理工具，致使許多農地非農化、觀光化甚至投機化，失去其戰略功能。

 

全台僅剩桃園市、南投縣、雲林縣3縣市拖延，未將「國土功能分區圖」繳交內政部審議(地球公民基金會製圖)

該如何讓農地不變更，也有價值？

制度必須創造出新的土地價值機制，讓農地「留著耕」也能獲得合理報酬，而不是只能靠變更才能實現收益。可行策略包括：

1）建立農地信託或公共農地銀行，保障農業經營者穩定取得耕地。

2）引入碳權、市地農業回饋金與環境服務給付，讓保農者而非變更者獲益。

3）發展農產加工、智慧農業與冷鏈物流，提高農地的經濟效能。

4）落實都市土地活化優先原則，嚴格審查變更案，杜絕炒作。

 

結語：不是每塊地都該變建地

    臺灣的問題不是沒有地，而是現有土地使用錯配。都市計畫人口容量已足，真正該關注的，是如何提升土地的功能性與社會價值，而非繼續追逐短期財務誘因。若制度不改，農地終將只剩等待變更的命運，而咱兩千三百萬臺灣人的未來，也將愈來愈脆弱。