中環不能代表我；新界人的城市群宣言 - 香港是大都會圈，不是單一城市

前言與命題設定

當我們說「香港是一個城市」，我們其實說的是一種制度安排、一種行政術語，也是一種視覺印象 —— 港島天際線、高樓密集、繁華鬧市。這樣的認知在歷史上並非錯誤，但到了今日，面對一個被新市鎮網絡重塑、被山脈與海灣自然隔絕、被交通軸線與功能分區撕裂的香港，這樣的說法早已失去解釋力。從都市地理學與空間規劃的角度來看，香港不再是一個單一核心驅動的城市體，而是一個多中心、空間不連續、功能各自分工的都市群（urban agglomeration），其內部結構與東京灣岸、首爾 — 仁川、甚至珠三角都市群有相似邏輯，但卻擁有更極端的制度集中與空間割裂現象。

本文主張：香港今日的都市型態應被視為一種制度統一之下的城市群結構，其特點是：治理上單元化，空間上分裂化，生活上區域化，而非傳統意義上的「單一城市」。若城市的本質不僅是法律邊界，而是建成區的連續性、交通流的動態性、生活圈的自足性與機能分布的複雜性，則我們必須拋棄香港為單一城市的刻板敘事，重新以城市群視角分析其規劃、治理與未來可能性。

接下來的段落將首先檢視香港城市群結構的形成背景與地理條件，進而分析其新市鎮體系如何建構多核心的生活單元，並探討交通網絡與都市機能如何強化其內部城市圈劃分，最後將論及這種空間結構對都市治理、社會不平等與政策整合的長期影響。

 

城市群的地理生成 —— 從殖民邊陲到多核心體系

香港並非自始即為一座城市，更遑論為一個整體都市。其都市性不是自然生成的結果，而是由殖民政權根據貿易、行政與土地控制需求所主導的空間建構。1841年英國殖民者佔領港島後，僅於中環、上環一帶建立初期的行政與商業據點，即維多利亞城，其範圍僅限於港島北岸數平方公里，作為「英國在東亞的商業前哨與軍事樞紐」。往後的城市擴張，是以海港貿易為核心，逐步擴展至九龍半島，再跨過界限街進入新界。然而，這樣的擴張並非空間連續式的「都市生長」，而是受到地形與制度雙重限制的分裂性進程。

一方面，地形上的天然障礙：獅子山、大欖山與林村谷等高地阻絕等，使得城市無法由單一核心向四方無縫擴張；另一方面，更關鍵的是制度性的分界：1898年《展拓香港界址專條》簽訂後，英國租借新界99年，但新界並未被視為港九的延伸區域。相反，殖民政府為治理新界地區，設立了獨立的行政體系 —— 理民府（District Office）制度。

舊北區理民府

理民府制度自1907年制度化，乃港督直屬的外勤行政單位，專責處理新界鄉村事務與基層行政，與港九的市政架構並不相連。其功能包括調解宗族糾紛、管理鄉村土地、統籌鄉議局聯繫、代表殖民政府執行地區政策。理民府不負責城市建設與都市管理，這本身即證明：新界在殖民治理邏輯中，並非港九的都市延伸，而是一個政治上、文化上、土地結構上獨立的鄉村治理區域。

此種制度上的二元結構，在1986年更被進一步制度化。當年，殖民政府為擴展地方代議制度並加強地區參與，將原有的「市政局」（Urban Council）職權明確限定於港島與九龍，並新設「區域市政局」（Regional Council）專責新界地區之市政事務。兩者雖同為「半自治」的法定機構，皆由選舉產生議員，負責文化、康樂、衛生、清潔等地方市政職能，但其空間管轄界線卻劃得極為清晰，絕不重疊。

這兩套制度幾乎是「兩個城市政府」，其預算、設施、議政範疇均互不隸屬。例如：沙田大會堂、屯門游泳池、上水街市等均屬區域市政局資產，與港島九龍的市政局轄下設施完全無交集。這證明了：即使在1980年代香港都市化已高度進行的時期，殖民政府對「港九 vs. 新界」的城市邏輯依然維持制度性分立。隨住1999年港府在回歸後廢除兩局，將其功能劃入食環署與康文署，固然形式上實現「一體化治理」，但此舉本質上是對原有空間制度差異的掩蓋，而非真正的統合。相反，它更顯示出：港府需以強制手段終結空間分治體系，正說明這種分治本身長期存在且制度慣性極強。

歷經上述制度沿革，我們可以斷言：新界從來不是港九都市結構的自然延伸，而是一個在制度與空間上均具獨立性與自足性的治理與生活單元。無論是早期理民府體系的設置，抑或區域市政局的存在，都證明殖民政府將新界視為另一治理對象與空間類型。沙田、屯門、大埔、元朗等新界地區雖在都市化進程中被規劃為新市鎮，具備現代化建築與人口密度，但其與港九並非空間連續體，更非社會認同一致體。這種長期的治理分裂與地理分割，共同構成今日香港城市群結構的歷史與制度根基。

 

交通網絡與生活圈的再分裂；從廣域鐵路與通勤模式看城市群的空間邏輯

城市群之所以成為現代都市研究的核心概念，關鍵不僅在於空間的物理分布，更在於功能的分工、生活圈的重組與通勤網絡的多中心化演化。在這方面，香港的交通結構與通勤模式恰恰證明：即使制度上是一座城市，實質上卻早已運作為一個彼此分割卻功能整合的多節點都會區。尤其在港鐵與快速公路網絡自1980年代以來的建構與擴張過程中，這一城市群邏輯被進一步放大、制度化並空間物化。

一個常被忽略卻極具指標意義的事實是：香港的部分港鐵路線性質，已經超越一般都市捷運系統，實質接近「廣域鐵路」（regional rail）的配置與功能。以屯馬線為例，其總長約56公里，橫跨新界西（屯門）至新界東（馬鞍山），沿線設站密度較低、設有區域轉乘樞紐（如紅磡、鑽石山、九龍塘）、平均車站間距超過1公里以上，通車時間長達近90分鐘。這種運行尺度與配置，與典型的都市地鐵（如港島線、觀塘線）有顯著差異，更接近於連結多個都市節點、服務廣域通勤的跨區鐵路系統。這並非個案。東鐵線（前九廣鐵路）從紅磡直達落馬洲，全長逾40公里，是明顯具邊境連接、次都會區對接功能的廣域鐵路。西鐵線、將軍澳線延伸段亦具備類似特性。若香港真的是一個單一城市，那麼此種超長距、低密度、跨山越界的鐵路設計邏輯就顯得難以解釋，甚至過度。只有在城市群的前提下，這種服務多城市圈、支撐廣域生活圈與就業圈的交通佈局，才具有實質合理性與功能經濟性。

港鐵並非單純服務「一個城市的不同街區」，而是實質連結若干地理上相隔、地形上隔斷、功能上獨立的新市鎮與都市單元。如將軍澳—觀塘、屯門—元朗—荃灣、沙田—馬鞍山—大埔等組合，其間並無建成區連接，卻有長距軌道運輸系統支撐，這說明它們雖不連續，卻在交通與勞動市場層面整合為「次都會網絡節點」。同理，香港的公路體系亦呈現出明確的地區串聯邏輯。大欖隧道（Route 3）連接元朗與荃灣，強化新界西北至西南的內部通勤動線；將軍澳隧道與大老山隧道則是新界東與九龍東的關鍵接點。這些快速通道並不服務單一城市中心的放射式流動，而是設計來應對多個城市核心間的橫向連結需求，完全吻合都市群交通系統的基本特徵。

因此，我們不僅可以觀察到：香港交通系統在實體空間上的分節、在路網設計上的橫向、在運輸規模上的廣域，更應由此反推香港都市體本質上早已超出單一城市邏輯。廣域鐵路的存在不是例外，而是對城市群結構的承認與支撐。制度上或許仍是一個特別行政區，但空間結構與基礎建設早已走在城市群的軌道上，無法回到單一城市中心主導的空間敘事之中。

 

新市鎮的制度侷限與社會落差——從自治缺位到治理碎裂

若香港實質上已演化為一個城市群，則一個合理的治理結構應具備兩項特徵：一是地區層級的自主治理能力，二是跨區協調的區域治理平台。然而，香港的制度架構仍停留在一個高度集中的單一制政體之中，無論是新市鎮的規劃執行權限、社區決策參與機制，還是跨區基礎設施資源分配，皆由上而下由特區政府中央部門所掌控，地區層級缺乏實質權力。這種制度結構與香港當前多核心、多生活圈、多節點的城市群現實形成根本矛盾，也正是導致治理效率低落與區域落差加劇的制度性根源。

以新界新市鎮為例，雖然沙田、屯門、元朗、將軍澳、大埔等地均具備人口規模、生活機能與空間範圍上足以支撐市級城市的條件，卻在行政制度上僅為18區民政事務總署（Home Affairs Department）轄下的地區單元，其治理架構僅止於名義上的地區事務委員會與弱勢區議會。即便在區議會最具活力的時期（如2019年選後），其財政預算與決策權限仍極度有限，僅能在公園設施、文化活動、地區小型工程等微觀領域發揮作用，無法對都市規劃、交通佈局、土地使用、教育醫療設施等關乎居民日常與發展路徑的重大議題發聲。

這種制度安排的結果，是導致新市鎮即使在空間與人口上具備獨立城市的特徵，在制度與資源分配上卻仍被視為「港九核心的邊陲地帶」或「居住功能附庸」。如元朗與天水圍長期醫療資源嚴重不足，屯門的公共交通接駁效率低下，將軍澳在中產與公屋人口的結構矛盾中陷入「社區分裂式規劃」的泥沼，這些並非單純的基建或財政問題，而是城市群制度治理缺位下的結構性邊陲化結果。

更嚴重的是，香港的都市治理缺乏任何一套跨區域整合機制。類似「首都圈規劃協會」（東京）、「大倫敦政府」（倫敦）、「京畿道區域治理平台」（首爾）這樣的都市群協調架構，在香港完全不存在。各新市鎮與核心地區之間的公共政策、資源分配、交通整合、房屋政策等全由特區政府內部部門依據自上而下邏輯操作，缺乏橫向協商與地方自主回饋的空間。這使得城市群內部的協調機制斷裂，進一步加劇不同城市圈之間的不平等與對立情緒。

換言之，香港今日的空間已是城市群，治理仍停留在單一城市；都市生活已是多中心，資源分配仍是中心 — 邊陲；居民認同已趨分化，政策語言仍以整體市民為對象。這正是都市治理與空間現實嚴重錯位的體制困局，而這場困局的最大受害者，正是生活在這些城市節點中的居民。

 

國際比較視角 —— 從東京、倫敦與首爾看香港的治理缺席

若以國際主要城市群為參照，可以明確看出：香港在空間形態上已具備城市群的典型特徵，但在治理機制上卻仍停留於單一城市的管治思維，這種錯置在全球同級都會體系中顯得格外突出。與其類似規模、功能與人口密度的城市區域相比，香港缺乏的不僅是基層自治權限，更是能整合多中心區域資源、協調都市規劃與基礎設施政策的跨區治理機制。

在東京首都圈（Greater Tokyo Area），其都心23區本身已經具備完整自治政府，並與神奈川縣、千葉縣、埼玉縣等構成環狀的生活圈。雖然這些區域分屬不同地方自治體，但透過國土交通省、首都圈廣域行政協會、地區鐵道公司與多層級交通整合機構進行政策協調，例如Suica與PASMO卡整合、首都高速公路、廣域災害應變等。即使在分治制度下，城市群治理能透過協商與法定機構實現區域級規劃與基礎設施共管。

倫敦都會區（Greater London）則在1999年成立「大倫敦政府」（Greater London Authority, GLA），將全市32個自治區與1個金融城納入統一治理架構下，由民選市長與議會制定交通、土地規劃、警政、經濟發展等策略。GLA底下的交通局（TfL）負責整合區域內所有地鐵、公車、火車、腳踏車路網與票價制度，使得都會運作既具地方靈活性，又有戰略統一性，成功避免各地區之間「爭地、爭資源、爭預算」的碎片化現象。

首爾都會圈則由首爾特別市、仁川廣域市、京畿道組成，涵蓋超過2500萬人口。儘管此區域由三個一級行政體構成，但在中央政府支持下建立首都圈調整政策框架，並實施「首都圈整體發展法」與「首都圈整體交通網」制度。透過首都圈高速交通線（如首都圈電鐵）、大規模交通樞紐與政策同步調整，整個城市群得以進行規模分工與功能互補，避免都市核心過度擁擠與周邊衛星城市過度邊緣化的惡性循環。

反觀香港，儘管城市結構早已從「港島 — 九龍 — 新界」的三層空間架構演變為多個功能核心與分散生活圈併存的都市網絡，政府治理結構卻自始至終缺乏對此種城市群邏輯的制度化回應。無論是地區政策、交通規劃、公共設施分布，仍由中央部門以全港一體的邏輯劃分與執行，欠缺任何城市群視角的法定組織、財政架構與政策平台。

更甚者，特區政府自1999年廢除市政局與區域市政局後，不但未建立新型地區治理機構，反而進一步鞏固中央部門的集權結構，使得各城市圈（如沙田、屯門、將軍澳）不僅缺乏決策自治，甚至在跨區交通與公共設施規劃上無法協調、無從協商。此一情況，與東京、倫敦、首爾等已建立區域都市協作制度的國際都會區形成制度性落差與功能性失衡。

因此，香港在空間結構上與國際大都市圈趨同，但在治理制度上卻處於「去區域治理化」的特殊狀態。這種治理上的空白，已不僅是效率問題，更是造成空間不平等、資源錯配與社會分裂的根本性制度風險。

 

從「單一城市敘事」走向「城市群治理轉向」

回顧本文的論證，我們可以清楚指出：「香港是一個單一城市」的傳統敘事已無法準確描繪其當代的空間結構、生活實踐與治理挑戰。從港英殖民時期新界的獨立治理體系（理民府與區域市政局），到1970年代以來新市鎮制度化建設的多核心格局，從港鐵與快速道路建構出的廣域通勤系統，到分布式生活圈日漸穩定的區域功能區分，再到政府治理機制對這種城市群現實的制度性忽視，我們必須承認：香港已經從一個港島為核心的殖民商業城市，演化為一個由多個都市節點構成的多中心都會網絡體系。

然而，這種結構性變化並未在制度、政策與公共治理層面獲得應有的承認與回應。相反，特區政府繼承了殖民地晚期的中央集權邏輯，在名義上「一體化治理」，實則掩蓋了區域差異與制度落差，進一步造成資源配置失衡、地方治理斷層與生活圈割裂。例如屯門的醫療負荷、沙田的交通飽和、將軍澳的社會隔離、元朗的規劃矛盾，這些現象無不反映出：當多中心的城市結構遭遇單中心的治理體制，城市群內部將陷入制度性失調與發展性瓶頸。

因此，我們主張：應儘速終結「香港作為單一城市」的政策幻象，轉向承認並治理其作為城市群的現實。這不意味著行政邊界必須拆分重劃，而是應透過制度設計與治理架構的轉向，建立符合城市群運作邏輯的治理機制。例如：

• 在地區層級賦予新市鎮類市級功能，設立區域委員會或都會理事會，掌握交通、規劃、資源分配權限；
• 在跨區層級建立法定的「香港都會圈協調平台」，負責全港的都市功能分工、交通整合、社會基礎建設統籌與氣候韌性規劃；
• 在資訊與話語層級，政府、媒體與學術界應擺脫單核心視角，重構一種「節點—網絡—區域協作」為基礎的都市思維。

更關鍵的是，社會公民意識也必須跟進：當我們仍用「返工落中環」來定位城市生活的主軸，便無法想像一個沙田本地就業可持續的未來；當我們預設港島為「核心」，其他區為「邊陲」，便只能接受資源與機會集中於既有權力場域的現實。唯有重新想像香港，不是一座城市，而是一個城市群，我們才能打開真正的城市改革可能性。