四個都市計畫之間的縫隙為什麼沒有公園？

東海商圈的窄巷與密集套房，常被歸咎於房東與學生。本文從四個都市計畫之間的制度縫隙、1974年東海花園別墅的轉租史，談到新庄子蔗廍新訂都市計畫與捷運藍線，追問：當圖晚於人出現，規劃是在修補城市，還是在重新分配城市？  

在臺灣大道四段的東海別墅站下車，往東看是東海大學的相思林與草坪；往西走進國際街，招牌、機車與外送員把巷子擠得只剩一條縫。兩邊只隔一個路口，卻像兩座城市。這個站本身就座落在西屯區與龍井區的交界上。這條看不見的線不只是行政區界，也是都市計畫的邊界。線的東邊，每一寸土地在計畫書圖上都有名字：住宅區、學校用地、道路用地。線的西邊，土地只有地號與編定，從來沒有人替整個地區畫過一張圖。

人們談起東海商圈的擁擠與雜亂，習慣把帳算在房東的貪心、學生的數量，或政府的放任上。這些都是現象，不是原因。東海別墅並非規劃失敗的產物，而是規劃缺席的產物。它在制度的縫隙中長了四十多年，直到最近，才有一張圖回頭追上它。

大肚山上的留白 - 四個計畫之間的縫隙

打開臺中的都市計畫圖，東海別墅一帶像一塊被拼圖包圍的空格：東側是臺中市都市計畫，其餘幾面分別是臺中港特定區計畫、中部科學工業園區臺中基地附近特定區計畫與大肚都市計畫。每個計畫各有誕生的理由。臺中市都市計畫大致沿著舊省轄市的界線劃設；臺中港特定區計畫在1972年1月公布實施，是為配合臺中港開闢而生；大肚都市計畫在1974年2月公布實施，圍繞山腳下的舊街；中科特定區則是為產業而劃。沒有任何一個計畫的目的，需要把龍井、大肚交界這片台地納進來。這塊縫隙不是被遺忘，而是在每個計畫各自的邏輯裡，它都不構成問題。

更根本的原因在於縣市分治。東海大學1955年創校時位於臺中市，校門外卻是臺中縣龍井鄉。一條縣市界，把一所大學和它的生活圈切成兩套治理體系。直到2010年12月25日縣市合併改制，龍井鄉改為臺中市龍井區，這條界線才在行政上失去意義，但它留在土地上的痕跡並未隨之消失。

1974年的兩種開端

1974年發生了兩件事。這年1月31日，《區域計畫法》公布，後來成為管理都市計畫區以外土地，也就是「非都市土地」的基本法律。同年10月，康橋建設公布「東海花園別墅」建案，以大型高級社區為號召，翌年6月完工交屋。一部法律與一個建案在同一年誕生，卻要等到很多年後，人們才發現它們在這片土地上從未真正相遇。

建商想像的是美式郊區：獨棟洋房、庭院，從東海校園散步回家的中產生活。然而屋主入住後才發現四周都是田地，風勢強，生活機能也不足；反倒是緊鄰東海大學，吸引了大批學生前來租屋。自住需求撐不起這個社區，租屋需求卻源源不絕。屋主開始把空房轉租給學生，到1984年已有約3,500名學生住進東海別墅。1988年國際城一帶出現定期擺攤的夜市，逢甲、靜宜的學生與上班族陸續遷入，許多住屋改建為學生公寓。到了1991年，人口已達萬人。行政區劃也跟著人口變動：1982年，原新庄村的第五鄰獨立為新東村。

非都市土地的管制邏輯，恰好容許這種增長，卻無力承接它。在《區域計畫法》體系下，土地先劃使用分區，再逐筆編定使用地類別。規則回答的是「這一筆地能蓋什麼」，而不是「這個地區需要什麼」。東海別墅一帶的土地，多屬鄉村區乙種建築用地，建蔽率60%、容積率240%，足以蓋起一棟棟學生套房樓。於是每個屋主都能在自己的地上加蓋、隔間、改作店面，卻沒有任何機制要求整個社區留出一座公園，或一條讓消防車轉得了彎的道路。

這是典型的非正式都市化（informal urbanization）。問題不在於沒有規則，而在於規則的尺度只到地籍線為止。花園別墅變成學生城，並不是誰破壞了原本的藍圖，而是這張藍圖從一開始就只有建案，沒有城市。

圖追著人跑？新庄子蔗廍的事後規劃

四十多年後，圖終於來了。民國110年公告的臺中市國土計畫，將新庄蔗廍地區劃為城鄉發展地區第2類之3，市府因此可以辦理新訂都市計畫。112年10月4日，市府公告徵求意見，當月19日舉辦兩場座談會，同年12月27、28日再辦三場地方共識營。計畫範圍約587公頃，涉及龍井三個里與大肚五個里。報導指出，此案牽涉約4萬名地主的權益。

官方說明的目標是健全公共設施、強化交通動線、提升居住品質，引導地區有秩序地發展。這些正是東海別墅四十年來所欠缺的。但另一套語言也同時流通：地方民代強調區內有兩個國道交流道、鄰近三個工業區，未來還有捷運藍線設站，以「黃金三角」形容這片土地。前者是修補的語言，後者是增值的語言，兩者寫在同一份計畫裡。

事後規劃的困難在於，規劃者面對的不是空地，而是已經住滿人的地方。居民在座談會上擔心的，是社區房屋密集、許多家庭已住了好幾代，而重劃草案尚未公布，房子會不會被拆。市府表示，開發方式可望朝市地重劃進行。重劃意味著地主以部分土地換取公共設施，以及建築權利的合法化與增值。對地主而言，這是一筆可以計算的交易。但對不擁有土地的人而言，交易桌上根本沒有他們的座位。

捷運之後，誰留下來？

捷運藍線常被視為這個計畫的推進器。藍線土建工程在2026年8月12日動工，市府並採分階段、局部提早通車的方案。全線20座車站中，B1至B8為高架站，B8設在臺灣大道與正英路口；過了正英路，路線在大肚山麓轉入地下，而B9、B10、B11三站都規劃在東海大學周邊。換言之，東海一帶的車站全屬地下段，恐怕不會是最早通車的一批。新庄子蔗廍的草案，市府原本預計2025年底完成、2026年公開展覽；但截至本文撰寫時，都發局的公開展覽公告中仍未見此案。

然而真正的問題不是捷運何時通車，而是通車之後誰還住得起。東海別墅的居民不只是地主，還有數以萬計流動的學生租客，以及承租店面的小商家。他們撐起了這個商圈的生命，卻不在重劃的分配公式裡。當道路拓寬、老舊套房改建、地價隨站點上揚，租金最先反映的正是他們的處境。仕紳化（gentrification）未必以驅逐的形式出現，它可以只是一份逐年調漲的租約。

因此，「新庄子蔗廍計畫究竟是讓東海更好，還是政治利益」這個二選一的問題，本身就問錯了方向。一個計畫可以同時修補欠缺了四十年的公共設施，也同時重新分配土地增值的利益。更值得追問的是：公展草案中的公共設施比例，是否只達到法定門檻？既有聚落能否原位保留？有沒有為租屋學生保留社會住宅或宿舍用地？捷運站周邊的容積獎勵，又有多少回饋給公共？

東海別墅曾經是一片沒有被畫進任何計畫的空白。正是這片空白，讓一代又一代的學生在這裡租下人生第一間屬於自己的房間。如今，圖終於追上了人。等到這裡有了公園、人行道和捷運出口，也許該回頭問一句：當年讓東海別墅成為東海別墅的那群人，還會在這張圖裡嗎？

圖表一：東海別墅年表（1955–2026）

「計畫」與「生活」兩條線在1974年前後幾乎同時出發，卻要到2021年才在同一張圖上交會。

左邊的都市土地是先畫圖、再建設

右邊這條路徑則是先有聚落，最後才繞回都市計畫。